案例|| 发生在城乡规划法颁布之前的违法建设行为未恢复原状的视为持续状态

摘要: 案例要旨  未取得建设工程规划许可的违章建筑在未恢复原状之前视为违法行为的持续状态,诉讼时效应从违章建筑对规

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案例来源:中国审判案例要览案例 / 南宁市中院 / 2013.07.15 / 二审


案例要旨

  未取得建设工程规划许可的违章建筑在未恢复原状之前视为违法行为的持续状态,诉讼时效应从违章建筑对规划影响结束之后开始计算。该违法行为发生在中华人民共和国城市规划法、中华人民共和国城乡规划法等相关法律颁布之前,仍可适用。


案例正文


杨启山不服宾阳县住房和城乡规划建设局规划行政处罚案



  判决书字号
  一审判决书:广西壮族自治区南宁市宾阳县人民法院(2013)宾行初字第1号判决书。
  二审判决书:广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2013)南市行终字第31号判决书。

  案由:规划行政处罚。

  诉讼双方
  原告(上诉人):杨启山。
  委托代理人:卓文彦,广西桂新律师事务所律师。
  被告(被上诉人):宾阳县住房和城乡规划建设局。
  法定代表人:吕子瑞,该局局长。
  委托代理人:陆琴敏,广西欣源律师事务所律师。
  审级:二审。
  审判机关和审判组织
  一审法院:广西壮族自治区南宁市宾阳县人民法院。

  合议庭组成人员:审判长:朱可铭;审判员:莫伟成;人民陪审员:吴柳珍。
  二审法院:广西壮族自治区南宁市中级人民法院。
  合议庭组成人员:审判长:张茹;审判员:宁静;代理审判员:卓生全。
  审结时间
  一审审结时间:2013年1月7日。
  二审审结时间:2013年7月15日(经广西壮族自治区高级人民法院批准依法延长审限)。
  一审诉辩主张

  (1)被诉具体行政行为。
  被告于2012年7月10日以宾建罚字[2012]第9号行政处罚决定书,向原告作出行政处罚。该处罚认定,原告未依法办理建设工程规划许可证即擅自在环城路西面蒙村变电站旁违法建设房屋(田园茶庄)的行为,违反了《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第一款规定,并严重影响了规划的实施。为此,依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十三条和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十八条的规定,对原告作出了于2012年7月12日前自行拆除在环城路西面蒙村变电站旁违法建设房屋(田园茶庄)的处罚决定。

  (2)原告诉称。
  原告于2001年与村民签订租田协议,在该田上挖塘建房,用于经营塘里种藕、养鱼,塘上房屋开办田园茶庄的立体格局。自田园茶庄建成、经营至2012年5月,从未有任何单位和个人对此提出过异议或进行行政干预。现被告对原告经营田园茶庄的行为作出行政处罚,违反了《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚……”的规定。另,《中华人民共和国城乡规划法》第七十条明确规定“本法自2008年1月1日起施行”,而《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十七条也明确规定“本办法自2010年6月1日起施行”,上述法律和法规均不具有溯及力,现被告适用该法律和法规对原告于2001年经营田园茶庄的行为作出行政处罚,属适用法律、法规错误。综上,请求依法撤销被告作出的宾建罚字[2012]第9号行政处罚决定书。

  (3)被告辩称。
  2012年6月5日,被告的工作人员在履行职责时发现原告涉及违法建设,依法予以立案调查,在经调查询问、现场勘察、现场拍照相关程序后,查明原告在未取得建设工程规划许可的情况下,于2001年4月在县城环城路西面蒙村变电站旁建设房屋976平方米。之后在告知原告依法享有的权利,并依原告的申请进行听证后,对原告作出了限期拆除违法建筑的行政处罚。故被告作出的行政处罚事实清楚,证据确凿、充分,程序合法。而对于原告诉称被告所作的行政处罚适用法律错误的观点,虽然原告的违法建筑行为是在《中华人民共和国城乡规划法》及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法》办法》实施之前,但其违法建筑行为的状态一直持续至今,按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”的规定,被告对原告作出的行政处罚,适用法律是正确的。综上,请求法院依法维持宾建罚字、[2012]第9号行政处罚决定书。

  一审事实和证据
  广西壮族自治区南宁市宾阳县人民法院经过公开开庭审理查明:2000年,原告杨启山未经办理任何行政许可,即在现在的宾阳县县城环城路西面蒙村变电站旁违法建设田园茶庄,进行营业经营。2012年6月5日,被告的工作人员在例行巡查时发现该情况,经汇报立案后,对原告进行了询问,在核实了原告违法建设的事实后,经审批、听证告知、举行听证会及处罚告知等程序后,向原告作出了限期拆除违法建筑的宾建罚字[2012]第9号行政处罚书。原告杨启山不服,依法向宾阳县人民政府申请复议,宾阳县人民政府于2012年9月20日以宾政复决字[2012]5号,作出了予以维持的复议决定。对此杨启山仍不服,提起行政诉讼。

  上述事实有下列证据证明:
  (1)宾阳县县城总体规划,证明原告违法建筑违反县城总体规划。
  (2)行政执法案件立案表。
  (3)行政执法案件调查笔录。
  (4)行政执法案件现场勘验笔录。
  (5)现场照片。
  (6)行政执法案件审批表。
  (7)建设行政处罚告知书。
  (8)建设行政处罚听证告知书。
  (9)行政处罚听证会议记录。
  (10)建设行政处罚决定书。
  (11)送达回证。

  上述证据(2)~(11)证明被告作出的具体行政行为程序合法、认定事实清楚、证据确凿充分。
  (12)宾政复决字[2012]5号行政复议决定书,证明原告申请复议和在法定期限内提起本案诉讼。

  一审判案理由
  根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定,本案中被告宾阳县住房和城乡规划建设局对原告杨启山的违法建设作出行政处罚,并没有超越其职权范围,依法有据;在处罚的过程中,行政程序合法;在原告违法建设事实的认定上,证据确实、充分;本案在作出处罚时适用的法律、法规也并无不当。原告违法建设在先,城建规划在后,原告的违法建设事实已超过二年,不应受到行政处罚的抗辩,其实是对法律的断章取义,故对其抗辩理由,本院不予支持。

  一审定案结论
  广西壮族自治区南宁市宾阳县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,作出如下判决:

  维持被告宾阳县住房和城乡规划建设局于2012年7月10日对原告杨启山作出的宾建罚字[2012]第9号行政处罚决定。

  案件受理费50元,由原告杨启山负担。

  上诉人诉称

  一审认定事实不清、证据不足,作出的判决是错误的。(1)一审法院以“被告依法履行了立案、审批、调查、讨论、告知当事人权利等程序”“有调查笔录、现场勘验笔录及现场照片为证”就认为被诉具体行政行为认定的事实证据确实充分、行政程序合法是错误的。本案中,从被上诉人提交的证据《广西建设执法案件审批表》得知,被上诉人的工作人员在案情概况一栏中陈述“杨启山在宾阳县环城路西面建的房屋为木质结构,面积976平方米,其行为已违反了《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条的规定,并严重影响了县城规划的实施”。而上诉人在本案中涉案的田园茶庄(楼)于2001年建成投人使用,被上诉人所依据的《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》是2010年6月1日起实施。且被上诉人至今尚未告知上诉人,上诉人的行为严重影响了何部门在何时编制的县城规划实施。(2)如果认定上诉人是违法建房,但该建房的行为在2001年就已经完成,距今已有11年之久,且该行为不符合“连续或者继续状态情形”。因为从被上诉人提交的证据得知,当时并没有被上诉人所称的宾阳县县城总体规划的存在,且当时只有城市建房须取得建设工程规划许可证,而对广大农村的众多农户并不要求必须取得建设工程规划许可证才能建房,被上诉人也没有证据证明2001年宾阳县农民在农村必须取得建设工程规划许可证才能建房,且即使后来有县城总体规划,也完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚”的规定。因此本案中的被上诉人作出的行政处罚决定是错误的,应予撤销。(3)被上诉人对上诉人的处罚属于超越职权,依法应撤销。1990年4月1日起施行、2008年1月1日废止的《中华人民共和国城市规划法》第三条明确规定“本法所称城市,是指国家按行政建制社会里的直辖市、市、镇”,2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》依法不具有溯及力。本案中,上诉人2001年所建的田园茶庄(楼)地处宾阳县蒙村村委杨村三队的工作区,当时该区域并不是城市规划区。且当时上诉人租田建房、种藕、养鱼、搞多种经营,是响应宾阳县人民政府充分利用现有土地大力发展第三产业、搞活农村经济的号召。直至今天该片地仍为农田,如果真要查处给予上诉人行政处罚,也应由宾阳县国土资源局处罚而不是被上诉人。故一审法院认为原告提供的证据“租田协议及协议双方的身份、户籍证明、国家粮食订购任务证、部分村委干部的证明”与本案没有关联不予采信是错误的。综上,请求撤销一审判决,依法改判撤销被上诉人作出的宾建罚字[2012]第9号行政处罚决定书,一、二审费用由被上诉人承担。

  被上诉人辩称
  被上诉人坚持在一审中的答辩意见。另补充答辩,上诉人称其所建房屋所在位置不属于宾阳县总体规划区内是错误的。被上诉人提供的是1997-2005年的宾阳县规划图,上诉人在2001年建房就属于宾阳县总体规划区内,应该取得建设工程规划许可证后方能合法建房。上诉人2001年的建房行为是违法行为。另,根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法)办法》的规定,被上诉人具有颁发建设规划许可证以及对没有取得建设规划许可证而进行违法建房的行为进行处罚的职权。上诉人的违法行为一直持续到现在,被上诉人适用《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》对上诉人作出处罚是正确的,上诉人认为被上诉人作出本案被诉处罚决定是超越职权没有事实和法律依据。

  广西壮族自治区南宁市中级人民法院经过审理,确认一审判决查明的事实和证据。


  广西壮族自治区南宁市中级人民法院经过审理认为:
  关于本案行政处罚追诉时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”虽然本案杨启山在环城路西面蒙村变电站旁的房屋建设在2001年已经完成,但该违章建筑对规划的影响始终存在,在未恢复原状之前,应视为行为持继续状态。为此,被上诉人在该违章建筑存在期间对杨启山作出行政处罚并未超过追诉时效。

  关于本案法律适用问题。杨启山所建房屋在环城路西面蒙村变电站旁,其所涉土地属宾阳县城区总体规划(1997-2015)的土地使用规划范围,由于该违法行为从2001年起并继续至今,其间涉及1990年4月1日起施行、2008年1月1日废止的《中华人民共和国城市规划法》和2008年1月1日起施行至今的《中华人民共和国城乡规划法》的法律适用问题。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,对比新旧法律适用,两者对本案所涉事实并不存在法律冲突。为此,被上诉人选择适用《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》对杨启山的违法行为作出行政处罚并无不当。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,依法予以维持。

  广西壮族自治区南宁市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
  驳回上诉,维持原判。
  二审案件受理费50元,由上诉人杨启山负担。


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